風景名勝區(qū)發(fā)展?jié)撛诿芎谓?/h1>

2015-04-28 09:03:42    作者：畢東林     來源：中國建設報     瀏覽次數(shù)：

　　在經(jīng)濟新常態(tài)下，旅游業(yè)作為現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成部分，以其資源消耗低、帶動系數(shù)大、就業(yè)機會多、綜合效益好的特征，日益受到各級政府的高度重視。風景名勝區(qū)作為旅游業(yè)發(fā)展的核心資源和載體，其品牌影響力和經(jīng)濟帶動能力持續(xù)上升，在促消費、穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了不可替代的作用。隨著旅游經(jīng)濟的火暴，景區(qū)發(fā)展中一些潛在矛盾會逐步顯現(xiàn)，這些矛盾一旦暴發(fā)，就會造成發(fā)展停滯或衰退，對經(jīng)濟拉動和對生態(tài)的保護效果也會大打折扣。

　　風景名勝區(qū)規(guī)劃編制與執(zhí)行的矛盾

　　國務院《風景名勝區(qū)條例》對風景名勝區(qū)的保護和建設管理提出了“科學規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴格保護、永續(xù)利用”的總方針。經(jīng)多年宣傳貫徹落實，這一方針已經(jīng)深入人心。但是，在各地的風景名勝區(qū)規(guī)劃中，仍然存在著“輕規(guī)劃、重開發(fā)”或“重規(guī)劃、輕執(zhí)行”等現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在幾方面：一是不注重法定規(guī)劃的編制。一些風景名勝區(qū)至今沒有總體規(guī)劃，或編制了總體規(guī)劃卻一直沒有履行報批程序。有的編制了總體規(guī)劃卻沒有科學的編制控制性詳細規(guī)劃和建設性詳細規(guī)劃，使景區(qū)開發(fā)建設管理保護無章可循。二是部分風景名勝區(qū)編制隨意性較強，認為編制了風景名勝區(qū)的總體規(guī)劃就束縛了手腳以及以旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃代替風景名勝區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)象。結(jié)果，有的旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃還沒有實施，領導又提出新想法并投資編制新規(guī)劃。三是規(guī)劃與規(guī)劃之間協(xié)調(diào)不夠。很多景區(qū)擁有國家級風景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園、國家自然保護區(qū)等牌子，區(qū)域范圍高度重合，都按要求編制了相應規(guī)劃。但不同規(guī)劃有不同要求和側(cè)重點，彼此缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，“打架”現(xiàn)象突出。四是規(guī)劃調(diào)整不及時。編制規(guī)劃沒有根據(jù)發(fā)展需要進行調(diào)整，使之滯后于景區(qū)發(fā)展，造成景區(qū)規(guī)劃在執(zhí)行上無所適從。五是有些地方和景區(qū)領導對規(guī)劃敬畏不夠，長官意志高于規(guī)劃效力。六是景區(qū)規(guī)劃編制粗制濫造，影響執(zhí)行。有些規(guī)劃編制單位由知名專家牽頭攬業(yè)務，卻只追求經(jīng)濟效益，所做規(guī)劃毫無特色，浪費大量精力、財力卻無法落地。

　　對策：針對上述情況，當進一步梳理規(guī)劃，做好頂層設計，盡可能“幾規(guī)合一”，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、合理分工、突出特色。

　　景區(qū)管理機構(gòu)與地方政府的矛盾

　　這是一種隱性矛盾。風景名勝資源作為不可再生的公共資源，屬國家和全民所有，由地方政府成立的風景名勝區(qū)管理機構(gòu)進行管理。大量的風景名勝區(qū)在開發(fā)建設初期，巨大資金投入需地方政府財政支出，發(fā)展到一定階段后則依靠門票收入滾動發(fā)展。

　　政府主導是很多風景名勝區(qū)快速發(fā)展的前提，沒有地方政府在開發(fā)初期的強力推動，很多知名景區(qū)根本不可能有今天。但是，隨著景區(qū)品牌日益叫響和綜合實力的提升以及景區(qū)管理機構(gòu)規(guī)格相對提高，這種狀況正逐漸發(fā)生變化。一些景區(qū)“黨政主導”逐漸演變?yōu)?ldquo;景區(qū)主導，政府配合”甚至“景區(qū)發(fā)展景區(qū)定，政府只能保環(huán)境”。這種狀態(tài)在景區(qū)管理人員與地方政府首長溝通無礙的情況下尚可維持，但如若沒有明確的分工和定位，雙方關系就會淡化并產(chǎn)生多方面矛盾。當?shù)卣畷芸鼐皡^(qū)，要求其承擔更多的社會責任，且這種要求會逐年增大；景區(qū)管理機構(gòu)初期會有求必應，但時間長了會以經(jīng)營、資金等為由進行推脫。政府方面就會出現(xiàn)不同的聲音，對景區(qū)的支持扶持力度也會相應減弱甚至不再支持其發(fā)展。雙方猜疑和抱怨逐步加大，演變成難以調(diào)和的矛盾。沒有了地方政府的強力支撐，景區(qū)靠目前的體制要持續(xù)發(fā)展步履維艱，困難重重，當然，目前看這種矛盾出現(xiàn)的幾率不大。

　　對策：景區(qū)所在的地方政府應未雨綢繆，理順景區(qū)管理體制，建立定期的溝通機制，明確職能分工定位，為景區(qū)可持續(xù)發(fā)展營造良好環(huán)境。

　　景區(qū)管理機構(gòu)與各主管部門的矛盾

　　目前國家正在探索國家公園制度，目的是解決全國保護地管理體制政出多門、多龍治水的問題。根據(jù)現(xiàn)行的管理體制，范圍高度重疊的各類保護地分別歸住建、林業(yè)、環(huán)保、國土、水利、文化、宗教、旅游等12個政府部門管理，按其科學價值、美學價值和地域范圍劃分為相應的國家級、省級、縣級，成立有風景名勝區(qū)、國家森林公園、地質(zhì)公園、自然保護區(qū)管理局或管委會，統(tǒng)一行使管理權(quán)。在地方和部門利益驅(qū)動下，同一景區(qū)內(nèi)往往多個部門插手管理。國內(nèi)某著名景區(qū)就長期存在“管山不管林，管寺不管人，出門要借路，辦事要求人”的問題。隨著景區(qū)發(fā)展，多頭管理造成的矛盾越來越突出。比如，景區(qū)管理機構(gòu)和水利設施維護之間的矛盾：景區(qū)要保護生態(tài)、維護水體景觀，而水利部門要賣水，要對大壩等設施進行放水維護等。景區(qū)管理機構(gòu)和國土部門在地質(zhì)遺跡保護、山體垮塌維護之間的矛盾：景區(qū)開發(fā)要建設，國土部門要保護地質(zhì)，山體垮塌要投資修復，而資金卻不知由誰來出。景區(qū)管理機構(gòu)和交通部門關于景區(qū)內(nèi)道路管理和車輛運輸之間的矛盾：大量景區(qū)內(nèi)社會道路和景區(qū)道路重疊，管理維護權(quán)利在誰？景區(qū)內(nèi)的區(qū)間車輛是否需要辦理社會營運證照？景區(qū)管理機構(gòu)和文物部門在開發(fā)與保護之間的矛盾：文化景點怎么保護性開放，收益怎么分配？在景區(qū)開發(fā)初期，各單位因為利益不大，矛盾不會暴露。隨著景區(qū)發(fā)展，各單位在景區(qū)的利益會逐漸放大，矛盾因而日益顯現(xiàn)。在現(xiàn)行的法律法規(guī)下，各部門管理都有尚方寶劍，“再小的婆婆也是婆婆”，景區(qū)發(fā)展勢必受到影響。

　　對策：景區(qū)所在的地方政府應該在保證各方利益的基礎上，積極協(xié)調(diào)，盡可能整合資源，形成景區(qū)發(fā)展的合力。

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編輯：daiy

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