人口向沿海城市集聚的趨勢和區(qū)域間資源配置政策的矛盾

　　在過去30年間，大量的人口向東南沿海城市集聚，尤其是長江三角洲和珠江三角洲。廣東省吸引了最多的人口轉(zhuǎn)移，占比從1982年的5.23%提高到2005年的22.37%，轉(zhuǎn)移到長江三角洲的占比也從11.27%提高到20.58。12 從中國287個地市級城市2000到2010的人口普查數(shù)據(jù)中計算出了移居人口數(shù)據(jù)。從移民的空間分布來看，2000年之后，人口大量向東南沿海地區(qū)集聚的趨勢并沒有改變，吸引外來人口最多的省份（或直轄市）仍然是廣東、浙江、江蘇和上海。

　　在人口繼續(xù)向東南沿海大城市集聚的同時，在2003年前后，政府通過行政干預的手段讓經(jīng)濟資源（包括建設用地指標和資金）在區(qū)域間的配置發(fā)生了重大的變化，形成了明顯的政策拐點。一個明顯的變化是，建設用地指標的配置被作為支持中西部經(jīng)濟發(fā)展的政策手段。1999年4月國務院批準的《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》強調(diào)了統(tǒng)籌平衡各區(qū)域用地，主要體現(xiàn)在對東南沿海區(qū)和環(huán)渤海區(qū)建設用地規(guī)模擴大加強限制。

　　現(xiàn)代經(jīng)濟增長中，集聚所產(chǎn)生的規(guī)模效應對于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展均有推動作用。特別是當經(jīng)濟高度開放的時候，接近沿海大港口意味著接近國際市場，而接近區(qū)域性的大城市則意味著接近國內(nèi)市場，中小城市的增長速度取決于它到沿海大港口和區(qū)域性大城市的距離。也就是說，不能人為地割裂大城市和中小城市的經(jīng)濟增長。靠行政性的力量以削弱大城市的增長來促進中小城市的增長，其結(jié)果可能是對中小城市的增長也不利。與上述經(jīng)濟規(guī)律相悖的是，地方政府盲目做大本地人口，以推進城鎮(zhèn)化的名義，規(guī)劃新建了為數(shù)眾多的新城新區(qū)。新城新區(qū)建設數(shù)量過多，規(guī)劃面積和人口普遍超過現(xiàn)實。截止2013 年2月底，中國在建新區(qū)達105個， 按面積劃分，大于1000平方公里的新區(qū)19 個，500-1000平方公里的新區(qū)10個，100- 500平方公里的新區(qū)約40個。國家發(fā)改委統(tǒng)計，如果把全國新城新區(qū)的規(guī)劃人口加起來達34億。

　　與新區(qū)的遼闊面積形成對比的是，新建城區(qū)的人口數(shù)量偏少，遠低于規(guī)劃人口。新區(qū)人口規(guī)模偏小，直接制約了交通、水電、信息、垃圾處理等基礎設施建設，同時導致已建成基礎設施的利用率低下。很多新城區(qū)的過度建設導致城市缺乏足夠的人口和產(chǎn)業(yè)進行消化，從而出現(xiàn)類似“空城”、“鬼城”的現(xiàn)象。

　　新城建設往往是與產(chǎn)業(yè)園遍地開花的現(xiàn)象相伴隨的。現(xiàn)在，幾乎每個縣都有一個產(chǎn)業(yè)園，大量產(chǎn)業(yè)園因缺乏規(guī)模，難以具備招商引資的基礎設施條件，而大量產(chǎn)業(yè)園投資又依賴政府負債來實施，結(jié)果造成投資大、產(chǎn)出低、負擔重的局面。每個地方都在發(fā)展工業(yè)，甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的雷同和重復建設。在相鄰市，甚至同一個市的內(nèi)部，都普遍地出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的重復建設， 在招商引資中惡性競爭、相互拆臺。

　　城市的盲目擴張導致人口和土地的集聚遠遠落后于經(jīng)濟活動的集聚。自從1990年代初以來，中國城市間的經(jīng)濟活動集聚度有非常顯著的提高，而人口（無論是城市的總?cè)丝谶€是非農(nóng)業(yè)人口）集聚程度均提高有限。與此同時，由于中國對于建設用地實施指標規(guī)劃管理，并且禁止開展建設用地指標的跨地區(qū)交易和地區(qū)之間的農(nóng)業(yè)用地占補平衡，因此，出現(xiàn)了土地城市化和人口城市化嚴重脫節(jié)的現(xiàn)象。

　　在1990至2006年期間，所有城市樣本平均的建成區(qū)面積擴張速度為每年7.77%，而同時期的非農(nóng)業(yè)人口增長速度僅為4.56%，兩者相差3.21個百分點。如果將城市樣本再進一步區(qū)分為東、中、西三個部分，通過對比可以發(fā)現(xiàn)，只有在東部城市的人口和土地的城市化相關不多，在中部，建成區(qū)土地面積擴張速度幾乎是非農(nóng)業(yè)人口增長速度的2倍，而在西部，這一比率接近3倍。

　　當前城市化路徑的社會經(jīng)濟后果影響

　　上述的這些政策誤區(qū)影響了中國的經(jīng)濟增長，社會和諧，并加劇了收入不平等。

　　首先，政府試圖使用行政指令分配土地、勞動力等要素的嘗試導致了扭曲及不可持續(xù)的經(jīng)濟增長模式。并進一步阻礙了中國經(jīng)濟的增長和效率。中國中西部地區(qū)依靠政府負債支持的粗放增長模式是不可持續(xù)的。大城市中大量非戶籍人口的存在也帶來了一定社會隱患。同時，由于不合理的城市化政策，在城市化過程中中國農(nóng)村和城市間收入差距并沒有像其他國家一樣顯著縮小。