東京在特大城鎮(zhèn)化進程中的人口調控經驗

　　東京人口調控經驗可以歸納為六個方面:

　　政府發(fā)揮主導作用

　　面對人口快度集中的局勢，日本東京政府發(fā)揮關鍵性作用。在戰(zhàn)后高速增長期中，以國家政策為主導、以政府公共項目為中心的區(qū)域與城市開發(fā)體系發(fā)揮了極為重要的作用。這一開發(fā)模式保證了城市發(fā)展和城市開發(fā)能夠按照國家政策和規(guī)劃意圖，高效率地得以實施，極大地提高了區(qū)域和城市開發(fā)的整體性和協(xié)調性。政府主導作用的直接體現就是規(guī)劃。

　　日本政府從上個世紀50年代后期開始，相繼制訂了首都圈整備規(guī)劃、近畿圈整備規(guī)劃和中部圈開發(fā)整備規(guī)劃，三大都市圈的規(guī)劃每10年左右修訂一次。目前的日本首都圈整備規(guī)劃分別于1958年、1968年、1976年、1986年和1999年修訂五次了，其中比較有影響的是第一次規(guī)劃和第四次規(guī)劃。第一次首都圈整備規(guī)劃的核心內容是以東京站為中心30公里半徑的范圍內，建設5－10公里寬的綠化環(huán)帶，城市中心地域建設不能拓展到綠環(huán)上，新建住宅必須在綠環(huán)以外，以控制城市建設無序蔓延，保障中心區(qū)的環(huán)境質量。第四次首都圈整備規(guī)劃的重點內容是提出發(fā)展新的產業(yè)核心，即形成副都心。發(fā)展副都心的意圖是把部分產業(yè)和政務功能分解出去，緩解中心區(qū)的壓力。

　　政府發(fā)揮主導作用的另一個體現就是將規(guī)劃立法。自20世紀50年代以來，日本政府或東京政府先后頒布了《首都建設法》(1950年)、《首都圈整備法》(1956年)、《首都高速公路公團法》(1959年)、《首都圈建成區(qū)內工業(yè)等限制法》(1959年)、《新產業(yè)城市建設促進法》(1962年)、《工業(yè)整備特別地區(qū)整備促進法》(1964年)、《住宅建設規(guī)劃法》(1966 年)、《古都保護法》(1966年)、《城市規(guī)劃法》(1968年頒布，1992年和1999年先后修訂)、《首都規(guī)劃法》(1968年)、《工業(yè)布局調整促進法》(1972年)、 《過疏地區(qū)振興特別措施法》(1982年)、《高度技術社會 法》(1983年)、《娛樂休閑地區(qū)開發(fā)法》(1987年)、《多核分散型國土形成促進法》(1988年) 等關于東京都市圈建設和規(guī)劃的法律。這些法律是保障規(guī)劃順利進行的關鍵。

　　此外，1962年成立了首都圈整備委員會，專門負責首都圈規(guī)劃事務，審議首都圈的規(guī)劃方案。委員中包括國會議員、規(guī)劃涉及區(qū)域內的地方行政官員(縣知事、市長、議會議長)、企業(yè)財團的法人代表、大學教授以及民間自治工會組織代表。國家級政府官員所占比例與大學科研機構所占比例相同，地方行政與地方縣市人大常委會所占比例相同。規(guī)劃提出的措施由整個都市圈的成員共同執(zhí)行。

　　調整產業(yè)結構布局，中心區(qū)高端化

　　東京產業(yè)結構經歷了從城化初期的勞動密集型向資本、知識密集型逐步過渡的過程。1955至1970年間，由于鋼鐵、造船、機械、化工和電子等產業(yè)的迅速發(fā)展，東京都地區(qū)積聚了大量的制造業(yè)企業(yè)為主的第二產業(yè)就業(yè)人口。人口數量的快速增長曾給東京的住房、交通、環(huán)境、能源等 造成很大困難。

　　為此，東京都政府通過制定東京圈基本規(guī)劃，實施《工業(yè)控制法》等，使大批勞動力密集型企業(yè)和東京原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現代城市型工業(yè)開始聚集。資本和技術密集型產業(yè)代替勞動力密集 型產業(yè)在東京高度聚集，一方面增加了地區(qū)生產總值和人均地區(qū)生產總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。

　　引導城市由單一中心型向多核心型城市結構轉型

　　隨著城市經濟發(fā)展的日益加速，各種產業(yè)形態(tài)及其空間布局發(fā)生著快速的變化。在這一過程中，如何促進城市產業(yè)結構的不斷升級，如何滿足這一過程中產生的對于新型城市空間的需求，并引導新的城市要素形成合理的功能配置和布局，這是城市進入快速發(fā)展階段所面臨的主要問題。在東京都市圈的發(fā)展過程中，東京城市政策的目標逐漸從消極地強調控制城市規(guī)模，逐漸轉變?yōu)橹匾暢鞘泄δ艿目臻g布局，積極引導城市和區(qū)域結構的調整以及合理的功能配置。

　　相對于倫敦、紐約、巴黎等國際大都市在城市高速發(fā)展過程中紛紛錯失轉變城市“單中心”城市結構的機遇，東京較好地把握了時機并有計劃地實施了城市“多中心”發(fā)展戰(zhàn)略。設立副中心和新城成為東京疏散城市中心區(qū)人口和功能的關鍵性措施。第一次首都圈整治規(guī)劃不僅明確要在區(qū)域范圍內分散中心城市功能，而且需要建設城市中心和副中心的功能分擔結構，這也是最初的多核型城市結構的構想。1958年，首都圈整備委員會將新宿、池袋、澀谷作為城市副中心，1960年成立新宿副中心建設公社。

　　1982年發(fā)表的“東京都長期規(guī)劃———以21世紀為目標”中提出，所謂“多核心型”城市結構是指“控制商務功能向中心區(qū)的繼續(xù)集中，使其向副中心和多摩等城市疏散，促進就業(yè)和居住平衡接近的城市”。在隨后的1986年 “第二次東京都長期規(guī)劃”和1990年“第三次東京都長期規(guī)劃”中，副中心地區(qū)從最初的新宿、池袋、澀谷增加到上野/淺草、綿系町/鬼戶、大琦和臨海副中心，從西向東共七個地區(qū)。除了發(fā)展副都心區(qū)外，東京還規(guī)劃了若干個新城。1976年提出分散東京中樞管理職能，建立區(qū)域多中心城市復合體的設想，規(guī)劃了筑波、多摩、港北、千葉四個新城。由此，逐步形成了“中心區(qū)－副中心－周邊新城－鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。