中國的城鎮(zhèn)化正急速向前。在大步快跑的同時，如何把步子邁得更穩(wěn)、更實？

　　3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中強調，要加強城市規(guī)劃建設管理。一個月前，中共中央、國務院印發(fā)《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），指出了城市規(guī)劃建設管理中尚存在的部分突出問題，其中，城市建設盲目追求規(guī)模擴張，節(jié)約集約程度不高現(xiàn)象被“點名”。

　　誠然，在城鎮(zhèn)化的快速推進階段，土地的城鎮(zhèn)化會略快于人口的城鎮(zhèn)化。從國際公認標準看，衡量土地與人口城鎮(zhèn)化關系的城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)應維持在1至1.12之間，而中國顯然已跨出了這一合理閥值。相關數(shù)據(jù)顯示，2000-2010年，中國城市建設用地的面積擴大83.41%，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化的1.85倍。

　　曾幾何時，求大求新的功利思維總會在城市規(guī)劃落筆之時搶得主導。在歐美發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展初期探索中，也很難拒絕城鎮(zhèn)土地快速擴張帶來的成就滿足，浮躁激進的城市規(guī)劃者催促著城市生長的徹底視覺化，他們需要一個“看得見”的城鎮(zhèn)化。而其后，當西方國家開始對“城市蔓延”現(xiàn)象質疑和反思之時，中國卻“義無反顧”地踏上了“造城運動”的老路。

　　從外延式擴張到內涵式發(fā)展

　　此次《意見》明確指出，要嚴控各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)的設立。就在《意見》發(fā)布一周前，長春新區(qū)獲批成為國家級新區(qū)。這是自1992年第一個國家級新區(qū)——上海浦東新區(qū)成立至今，國務院批復的第17個國家級新區(qū)。

　　“據(jù)不完全統(tǒng)計，我國各類國家級經濟技術開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經濟合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)等約有500個；各類省級產業(yè)園區(qū)1600多個；較大規(guī)模的市級產業(yè)園1000個；縣以下的各類產業(yè)園上萬計。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎首先為記者梳理了目前我國新城新區(qū)的總體情況。

　　新城新區(qū)的涌現(xiàn)是基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略宏觀設計的結果，在發(fā)揮經濟引擎作用、拓展提升城市功能等方面被寄予厚望。但在如此龐大的數(shù)量規(guī)模面前，人們不禁發(fā)問，新城新區(qū)數(shù)量是否已趨于飽和？近年來，“空城”“鬼城”“睡城”廣受詬病，更是加深了對這一問題的質疑。

　　“一些年來，規(guī)劃和建設城市新區(qū)成為我國城市擴張的重要手段。”國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員林家彬在接受本刊采訪時表示。“由于新區(qū)的規(guī)劃建設都是在地方政府主導下進行的，目前城市新區(qū)所存在的一些問題，其根源也在于政府的決策失誤。”

　　他進一步分析認為，比如，對于城市未來產業(yè)和人口的過高預測，導致新區(qū)規(guī)劃面積過大，土地資源利用效率低下。再如，對于許多大城市來說，通過加快開發(fā)區(qū)等新區(qū)建設從而使老城區(qū)的擁擠狀況得到紓解本應是一個合理的選擇，但長期以來，由于城市規(guī)劃編制的滯后，加上受到“三為主”方針（指原國務院特區(qū)辦規(guī)定的國家級開發(fā)區(qū)建設必須以引進外資企業(yè)為主、工業(yè)企業(yè)為主、高新技術企業(yè)為主的方針）的限制，許多城市的開發(fā)區(qū)并沒有作為城市的有機組成部分來發(fā)展，因而不能成為老城區(qū)產業(yè)和居民有效疏散的發(fā)展區(qū)，并導致了老城區(qū)建筑密度過高和開發(fā)區(qū)土地資源浪費現(xiàn)象并存的困境。

　　“中國新城新區(qū)數(shù)量上不斷增多、面積不斷擴大，除了內在的合理性因素之外，也還有一些原因，包括地方政府貪大、求洋，獲得土地成本過低，盲目投資而無需擔責，缺乏調控與規(guī)范等。”馮奎認為，“從全球背景看，歐美發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化基本完成，城市格局相對固定，其城鎮(zhèn)化當前更多體現(xiàn)為‘城上城’的發(fā)展，即在原有城市基礎上的‘推陳出新’。而‘棄舊圖新’的中國城鎮(zhèn)化，則表現(xiàn)為‘城外城’的發(fā)展模式。”

　　如果說，執(zhí)著于城市規(guī)模擴張是全球范圍內城市化在前期推進的固定程式，抑或是在地方政績導向和企業(yè)投機熱情的合謀下宿命般的抉擇，我們可以為曾經走過的路找到一個似乎合理的借口，那么如今，是時候停下急速擴張的步伐了。

　　今年1月，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示，“十三五”時期，將分類推進城市開發(fā)邊界劃定，對特大城市、超大城市和資源環(huán)境超載的城市，加快劃定永久性開發(fā)邊界。

　　早在2014年7月，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合召開相關工作會議，確定在14個大型、特大型城市，包括北京、上海、廣州、深圳等一線城市開展“劃定城市開發(fā)邊界”的試點工作。2015年5月，國土資源部相關負責人曾透露，下一步要爭取劃定全國600多個城市的開發(fā)邊界，并嚴格管理。

　　“加強空間開發(fā)管制，劃定城市開發(fā)邊界，根據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載能力，引導調控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)功能，確定城市建設約束性指標。按照嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構的思路，逐步調整城市用地結構，把保護基本農田放在優(yōu)先地位，保證生態(tài)用地，合理安排建設用地，推動城市集約發(fā)展”，“嚴控各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)設立，凡不符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃進行建設的，一律按違法處理。”《意見》再次強調了對城市用地紅線的堅守。

　　全國政協(xié)委員、國土資源部原副部長胡存智在今年兩會期間回答記者提問時表示，“十三五”規(guī)劃建議中提出實行建設用地總量和強度“雙控”，有利于形成優(yōu)化的國土空間開發(fā)格局，杜絕“攤大餅”式發(fā)展，有利于改善城市的人居環(huán)境，從而防止城市病。

　　如今，限制城市外延式擴張的圍欄不斷加高，倒逼城市內涵式發(fā)展。中國城鎮(zhèn)化曾過分向空間要效益的發(fā)展邏輯亟待修正。