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全國政協十一屆一次會議提案第 0022 號

關于改進規劃環評工作方法的提案
建議國務院交環保部研究辦理

民革中央

　　2003年9月1日，《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)正式頒布實施。該法明確要求對土地利用規劃，區域、流域、海域開發規劃和10類專項規劃進行環境影響評價，并且為配合制度的實施，環保部門頒發了《編制環境影響報告書的規劃的具體范圍(試行)》和《編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍(試行)》。然而從目前已開展的相關工作來看，由于我國規劃體系的復雜性，規劃環評在實踐中遭遇了許多困難。《環評法》實施4年多來，規劃環評制度在許多地方并未真正得到有效實施，其預想的作用也未得到有效發揮。

　　目前規劃環評工作中存在的問題與不足：

　　一、規劃體系的復雜性，導致良好的對應關系難以實現。表現為：一是規劃類型復雜。例如綜合性的規劃有國民經濟與社會發展規劃、建設部門有城市規劃、交通部門有交通規劃、國土部門有土地利用規劃等等。在地方政府層面，由于各地區發展差異較大、部門事權不同，這一問題更為突出。二是規劃層次復雜。同一類規劃，在不同層級的政府、不同尺度的空間，其關注重點不一樣，規劃內容的重點不一樣，具體的調控手段也不一樣。三是規劃內容交疊較多。由于部門之間事權劃分的問題，同一級政府不同類型的規劃存在著較大的交疊關系，例如交通規劃和城市規劃都涉及交通，土地利用規劃與農業規劃都涉及基本農田保護等等。

　　二、技術方法上存在問題。現有規劃環評的做法，大多是對已形成的規劃草案進行評估。由于規劃體系的復雜性和技術方法體系尚未成熟，這一從建設項目環評脫胎而來的做法在實際操作中存在著較多的問題。一是評估成果不夠全面。由于規劃類型不同、層次不同，僅依靠相關規范標準開展工作，規劃環評難以把握不同規劃的評估重點。二是采用的方法和標準過于僵化。規劃環評對影響因素和影響后效的考慮，其綜合性要遠遠高于項目環評，因此在實踐中經常會出現難以進行定量預測和分析的情況。三是難以處理規劃自身內容與規劃環評之間的關系。一部分規劃尤其是綜合性的規劃，本身就進行了生態環境影響的考慮，存在生態環境保護的內容。

　　三、難以體現戰略環評的要求。頒布的《環評法》內容中并沒有明確提出規劃環評的工作程序要求，雖然國家環保局在隨后出臺的《規劃環境影響評價技術導則(試行)》中提出了規劃環評的早期介入原則和工作程序的要求，但并未與具體的政府決策流程建立聯系。因此，現有的規劃環評大多是在決策鏈的末端進行，既難以應對規劃環評的對象——我國復雜的規劃體系，也無法體現規劃環評作為戰略環評的重要意義所在，從而在實際操作中造成了許多問題。因此，要扭轉目前規劃環評推進受阻的局面，當務之急是改變現有的規劃環評工作方法。

　　對此，我們提出以下建議：

　　一、分階段控制評價過程和內容。

　　在工作階段設計上，應根據規劃工作內容的不同階段開展不同的環境研究，同時加強對規劃實施后的動態跟蹤工作，視情況開展環境監察與審核，確保環評目的的實現。

　　1.前期研究階段，規劃工作內容主要是項目策劃和調研，而規劃環評的主要工作是任務解讀與環境因素現狀調研，具體包括：規劃項目內容與要求解讀；環評工作邊界的界定；設計選用評價方法；相關要素的現狀調研等。比較重要的規劃，應形成環評工作大綱。

　　2.目標評估階段，規劃主要工作是制定規劃目標和規劃思路等策略性內容。此時規劃環評的工作重點包括兩個方面：一是評估規劃目標和手段的環境可行性，即發展目標是否超出了資源承載力和環境容量的限制；二是完善環境保護的工作目標與思路，在規劃目標策略中充分體現環境保護的相關要求。

　　3.方案評估階段，規劃主要工作是設計和選擇規劃實施方案，這也是規劃環評的核心工作階段，即替代方案評估。所謂“替代方案”，是指為實現一定的目標，可以采取的、供比較和選擇的方案的集合，在某些情況也包括“零方案”，即規劃不實施的方案。規劃環評應通過一系列定量定性方法，全面分析各個方案的環境影響，從中篩選環境最優方案作為推薦方案。

　　4.措施制定階段，規劃的主要工作是制定具體實施措施，而規劃環評主要針對最終方案中可能存在的問題，提出環境保護措施建議，既包括工程技術方面，也包括責任管理方面。在部分特殊情況下，還應明確環境監察與審核的要求。

　　二、對于評價過程進行管理程序控制。

　　規劃環評與建設項目環評一樣，參與的主體包括項目發起人、環評單位、環保部門和評審專家等，所不同的是政府行為的性質較濃。由于規劃主管單位與環評單位構成甲乙方關系，利益相關較為明顯，從而會影響環評結果的公正性和科學性。而環保部門也僅是對環評最后結果進行評審，缺乏對整個工作的監管力度。因此，必須理清各個參與主體之間的關系，并確定其在不同階段的工作內容，明確管理程序要求。

　　1.規劃主管單位在委托進行規劃編制時，應同時委托進行規劃環評工作，規劃編制小組應與規劃環評小組同時成立。

　　2.規劃編制小組與規劃環評小組合作開展工作。在了解規劃編制的要求和基本現狀之后，規劃環評小組提出環評工作大綱，送交環保部門審查。

　　3.環保部門根據有關標準和規劃內容，以規定的形式審核環評工作大綱。

　　4.規劃環評小組介入規劃目標、方案等工作階段，提出相關要求，合作進行方案遴選，并將相關考慮和意見納入環評報告，作為日后審核的核心內容。

　　5.規劃環評小組根據規劃方案提出環境保護措施等要求，形成最終的規劃環評成果。

　　6.環保部門通過專家評審等形式，對規劃環評成果進行審定。規劃環評成果審定之后，規劃才能正式報批。

　　三、為更好地推進這一工作，國家應出臺對于規劃環評工作過程進行管理、監督的有關政策。為了減少制度創新所帶來的風險，還可選擇有條件的城市進行試點。