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　　大浦東“功能區(qū)域”時代終結(jié)的新聞近來不絕于耳。

　　5月6日，上海市政府公布了國務(wù)院同意將南匯區(qū)并入浦東新區(qū)的消息。9月2日晚，浦東新區(qū)區(qū)委宣布對新浦東19個委辦局黨組(黨委)書記的任命決定。但上海市民關(guān)注的“大浦東”之后具體行政區(qū)劃設(shè)置的方案仍“待字閨中”。

　　今年6月，被上海市委書記俞正聲稱為“冷班子”的六人調(diào)研組進駐浦東，其中，新區(qū)行政體制改革就是重要命題之一。

　　華東師范大學(xué)終身教授、中國行政區(qū)劃研究中心主任劉君德作為六人“冷班子”背后參與行政體制改革研究的專家組的主要成員，他告訴時代周報記者：“目前開發(fā)區(qū)、新區(qū)、功能區(qū)、開發(fā)公司等與街鎮(zhèn)復(fù)雜的關(guān)系一定會理順，撤‘功能區(qū)’已經(jīng)基本成為共識。基于新浦東‘大區(qū)制’的現(xiàn)狀，在短時期內(nèi)推行新的‘大街區(qū)’、‘大市鎮(zhèn)’、‘大開發(fā)區(qū)’三者并存的模式，也許是一條出路，可以先行先試。”

　　一個審批流程要一個月

　　據(jù)川沙新鎮(zhèn)一位鎮(zhèn)政府工作人員反映，2005年成立功能區(qū)之前，鎮(zhèn)政府就三個層級，科員只要向科長和副鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)長負責(zé)，但功能區(qū)成立之后，科員之上多了八個層級，“往往一個待審批的報告走流程就要一個月，嚴重影響了辦事效率”。

　　2003年，劉君德正巧在川沙進行社區(qū)研究，“當(dāng)時的浦東已經(jīng)全世界聞名，但大家只知道陸家嘴[29.18 0.03%]，沒人知道川沙，為什么浦東開發(fā)那么多年，川沙始終沒有發(fā)展？”在劉君德眼里，川沙甚至還不如他的老家蘇北的一個縣城。“原因就在于浦東發(fā)展過程中嚴重的二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)差距，而中央授予浦東綜合配套改革試驗區(qū)中重要的一點就是要求解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。”

　　用什么辦法來解決這個問題，是擺在時任浦東區(qū)區(qū)長的張學(xué)兵面前首要思考的問題。

　　“應(yīng)該說，功能區(qū)域的產(chǎn)生有其特殊背景，現(xiàn)在招致罵聲一片，事實上并不公平，當(dāng)時為何就沒人反對呢？”劉君德為此打抱不平。

　　當(dāng)時的情況是，四個國家級開發(fā)區(qū)普遍存在土地空間有限、引進外資來也沒地方安置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不歸開發(fā)區(qū)管，要地也沒對象。

　　更大的背景是，陸家嘴、外高橋、張江、金橋、三林等區(qū)域已經(jīng)具備各自明顯的功能布局，規(guī)劃部門也是按照六大塊來作具體規(guī)劃的。劉君德指出：“在中國，轉(zhuǎn)型的‘行政區(qū)經(jīng)濟’運行時期，城市規(guī)劃區(qū)如果不與行政區(qū)協(xié)調(diào)整合，事情往往很難統(tǒng)籌，難辦。”

　　而今，俞正聲為大浦東下一步的行政區(qū)劃變動定下了基調(diào)：“要結(jié)合政府機構(gòu)改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，積極探索適應(yīng)大區(qū)域特點、體現(xiàn)扁平化特征的新型行政管理體制。”

　　呈現(xiàn)三大模式

　　不難發(fā)現(xiàn)，浦東六大功能區(qū)域存在三種形式，一種是以陸家嘴、三林為主的城市街區(qū)模式；一種是以川沙新鎮(zhèn)為主的“區(qū)鎮(zhèn)合一”模式；還有一種就是以張江為主的開發(fā)區(qū)模式。

　　據(jù)劉君德觀察，目前矛盾最大的就是開發(fā)區(qū)。“開發(fā)區(qū)的功能區(qū)域應(yīng)該撤銷，開發(fā)區(qū)的主體應(yīng)該是開發(fā)區(qū)管委會，由管委會來統(tǒng)籌整個區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展，現(xiàn)在有了功能區(qū)，等于多了一個婆婆，國家級開發(fā)區(qū)的級別原本就比功能區(qū)要高，但現(xiàn)實是功能區(qū)的書記在管開發(fā)區(qū)管委會的主任。”

　　所以，按照劉君德的方案，未來“大浦東”行政區(qū)劃或?qū)⒊尸F(xiàn)三個“大”：

　　一是大街區(qū)，如成立陸家嘴街區(qū)管委會，劉君德個人比較傾向于叫“陸家嘴行政分署”，作為新區(qū)政府的派出機構(gòu)，這是名正言順的。劉君德認為這類“大街區(qū)”在城市化程度高的地區(qū)可以實行，如陸家嘴、三林地區(qū)，撤銷街道，像目前的川沙新鎮(zhèn)一樣實行“社區(qū)共治”。

　　二是大開發(fā)區(qū)管委會，推行開發(fā)區(qū)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃、建設(shè)功能可以由開發(fā)區(qū)來管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只負責(zé)社會管理職能。目前看來適用于張江、金橋、外高橋和臨港。

　　三是大市鎮(zhèn)模式。如同現(xiàn)在的川沙新鎮(zhèn)，但因為“大浦東”功能的重新劃分，劉君德認為可能部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)會面臨重新的規(guī)整。比如，在浦東機場區(qū)域(包括原南匯的祝橋等)建立一個與川沙新鎮(zhèn)平級的新鎮(zhèn)，同樣實行“社區(qū)共治”。

　　“但原則是成熟一個發(fā)展一個，而不是像2004年、2005年那樣搞一刀切。”劉君德透露，“冷班子”成員在這一點上已經(jīng)達成了共識，而對具體的時間表，劉君德坦言不好說，“現(xiàn)在，穩(wěn)定是第一位的，先把區(qū)級機構(gòu)理順，再者，專家層面的工作也只能做到這個程度，接下去具體的實施框架和操作方案，還有待政府層面來決斷。”

　　應(yīng)該說，目前浦東的“大區(qū)制”已經(jīng)是既成的事實，在很多學(xué)者看來，雖不符合國際潮流，但在中國特定時期、特殊地區(qū)(如浦東)，在強勢政府的背景下，適度擴大地盤，并盡可能地使權(quán)力空間、規(guī)劃空間、行政空間適度統(tǒng)一是有利于城市-區(qū)域規(guī)劃、建設(shè)和管理的，對發(fā)展是有利的。正如劉君德提出的“行政區(qū)經(jīng)濟理論”所分析的，轉(zhuǎn)型期的中國，行政區(qū)劃(權(quán)力空間)對區(qū)域經(jīng)濟、城市規(guī)劃發(fā)展存在剛性約束。

　　作為一種妥協(xié)，劉君德指出在“大街區(qū)”、“大市鎮(zhèn)”之下撤銷街道和小鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過加強社區(qū)，推行“共治”，以及通過按照人口規(guī)模設(shè)立若干中心的辦法解決“大與小”的矛盾。

　　因此，目前川沙新鎮(zhèn)管理體制中的“區(qū)鎮(zhèn)合一、鎮(zhèn)管社區(qū)”模式或?qū)⒈贿M一步推廣。